国外自然文化遗产资源(国家公园)管理和经营评述

表1 美国国家公园系统的划分(截至1995年)

分类
数量(个)
占地面积(平方公里)

1．国家公园(National Parks)
51
191763.13

2．国家保护区(National Preserves)
13
89663.30

3．国家保留地(National Reserves)
2
135.20

4．国家遗迹(National Monuments)
76
19605.04

5．国家历史遗址(National Historic Sites)
71
74.74

6．国家历史公园(National Historical Parks)
32
613.66

7．国家纪念馆(National Memorials)
26
32.17

8．国家娱乐区(National Recreation Areas)
18
14920.98

9．国家战场遗址(National Battlefields)
11
51.69

10．国家海滨(National Seashores)
10
2416.45

11．国家湖滨(National Lakeshores)
4
919.66

12．国家军事公园(National Military Parks)
9
137.79

13．国家原始风光河流及两岸(National Wild and
Scenic Rivers and Riverways)
9
1184.14

14．国家河流(National Rivers)
7
1459.47

15．国家自然风光大路(Parkways)
4
682.40

16．国家战场公园(National Battlefield Parks)
3
35.48

17．国家自然风光小路(National Scenic Trails)
3
696.91

18．国际历史遗址(International Historic Sites)
1
0.14

19．其他(Others)
11
162.37

20．合计
361
323760

来源：(Rettie, 1995, Appendix 1, 第227～237页)。

(2)世界遗产
世界遗产特指被联合国教科文组织列入具有重大科学、美学、历史文化价值的世界自然与(或)文化遗产目录的那些特定的风景名胜区(董智勇，1993，第48页)。“文化遗产”主要指由人类行为形成、在人类和自然的共同作用下具有典型意义的历史艺术遗留物，比如：文物、建筑群、遗址等；“自然遗产”主要指按照自然规律形成、在自然与人类的共同作用下具有突出生物、地质、地理、美学等价值的天然名胜或自然区域，比如：森林、草原、海洋、河流、湖泊、峡谷、奇山异峰、奇花异卉等。
二战结束后，越来越多的有识之士意识到，战争、自然灾害、环境灾难、贫困等威胁着分布在世界各地的许多优秀的自然文化遗产的安全，鉴于此，1972年10月～11月，联合国教科文组织在巴黎举行的第17届会议上通过了著名的《保护世界文化和自然遗产公约》。与此同时，成立了隶属于联合国教科文组织的世界遗产委员会，其主要职能是：严格审定欲加入世界遗产组织的各国文化自然遗产；将审定合格者列入世界遗产名录；利用世界遗产委员会的专项保护基金，对列入世界遗产名录的著名文化自然遗产的有计划保护进行资金补贴。
自世界遗产公约和世界遗产委员会成立到90年代初的短短20年间，加入世界遗产组织的已有近70个国家，已经获得世界遗产证书的遗产项目达300多个(杨晓国，1997，第2～9页)。
世界遗产公约和世界遗产组织的诞生的意义至少有三点：第一，成功地保护了一大批世界著名的文化和自然遗产，为人类文明史保留下众多的弥足珍贵的精神财富；第二，以遗产组织为纽带，联络起管理者、专家、学者的群体，为世界和平和全球学术文化交流提供了宽广的场所；第三，借助于得到良好保护的世界级文物与自然风光地，极大地促进了全球旅游、观光、休闲、娱乐业的发展，从而对世界经济的结构调整和持续发展起到了推动作用。

2.各国国家公园的保护与利用方针和管理体制的形成
位于美国西部的黄石公园占地8983平方公里，这是一片广袤而洁净的原始自然区，有着丰沛的降水。公园的中部是覆盖着茂密森林、相对平坦的火山高原；无数的湖泊在其间闪烁，它们彼此串联，形成著名的溪流群；溪流或在灼热的熔岩上流淌，或从冰封的山巅飞泻而下，使这里成为美国众多大河的发源地。溪流两岸充满了迷人的魅力，森林和崎岖幽深的大山中有无数神秘的花园，布满奇花异草，各种欢快的动物使大自然洋溢着生机。除温和的山地气侯外，黄石公园还有神奇的自然景观――世界上最为猛烈的间歇泉，它们五光十色、异彩纷呈；还有那形态、色彩各异的山峦，尽情展示着造物主的景观造化。黄石公园的地理位置、令人焕然一新的气侯加上神奇的自然景观，使之成为一个巨大的休闲、疗养和研究胜地。每年夏天，成千上万的游客蜂拥而至，留连其间，陶醉其中(约翰·缪尔，1999，第27～29页)。
黄石公园一经发现，马上被政府划为公共公园，规定为美国人民所共享，这不仅体现了人类保护自然资源、保护家园、欣赏并崇尚自然的良好道德观念，更反映出人类为子孙后代的生生不息和可持续发展，留下尽可能多的自然文化资源遗产和美好景观遗产的全新经济发展观和社会价值观。
世界各国对国家公园的管理和经营方式各具特色，但大的趋势是，依法管理，严格保护。
(1)美国
20世纪初，随着美国有关保护环境和文化资源(包括国家公园)的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令(迄今已有60项之多，其中涉及国家公园管理局的联邦法律有20个)的颁布和完善(Law Links, 1999)，美国逐步形成了一整套源于这些法律法规的国家公园管理政策和管理体制。
根据1916年国会的一项法案，作为内政部的一个局，成立了管理国家重要的风景、自然、科学、历史、考古区的国家公园管理局。它负责保护国家珍贵的自然和文化资源不受损害、以休闲娱乐、教育、鼓舞人民(包括子孙后代)为目的的国家公园价值不被降低(保值增值)。国家公园管理局还负责管理各类国家、国际项目，这些项目旨在拓展保护自然和文化资源，并使户外休闲娱乐获益。
国家公园管理政策首先明确，国会是执行保护国家公园、娱乐及文化资源政策的主体。关于所有权的条款规定：国会对国家公园等资源拥有绝对权威的处置权，并负责制定面向隶属各州和全国的公园资产的适宜法律法规。
美国国家公园管理局管理政策的主要对象是，国家公园系统管理、国家公园管理局项目管理和国家公园管理局自身管理。对国家公园系统的管理主要包括：
第一，公园系统的规划。公园规划要明确：将怎样对公园的资源进行保护、怎样利用公园以及开发公共休闲娱乐；公园规划要促进与其他部门的合作和利益；公园规划必须考虑对公园资源、设施等决策的公共性。国家公园管理局的规划由公园管理委员会向社会和国会公告。
第二，土地管理。国家公园管理局利用一切官方手段重申：对各公园疆域内的土地实行严格保护。对于那些国家公园内的非联邦土地，公园管理局将规定足以支付公园保护的最低利息并对此类土地采用有效成本保护方法。
第三，自然资源管理。国家公园管理局负责国家公园系统的自然资源的管理工作，以使其维持、恢复和永久保留内在完整性。国家公园管理局自然资源政策的主要目的是，最大限度地减少人类行为对自然进化过程的影响，使全体美国人民享受和得益于自然环境。国家公园管理局与联邦机构、州立机构和地方机构、土著美国人首领、邻近的土地所有者、以及其他有关方面在自然资源管理上实行工作协作，为了达到公园管理的目标寻求建立正式的或非正式的联系和协商.
第四，文化资源管理。国家公园管理局将通过各种研究、处置、保护和启智项目，保护和监护文化资源。
第五，荒野保护和管理。为美国人民可以利用和享受，国家公园管理局将对那些荒野地区行使管理职责，例如：避免荒野地区遭到损害。此类管理工作包括保护荒野地区、保持其荒野特性、收集整理宣传那些利用和享受荒野地区的信息。荒野地区的公共效用包括娱乐、景色保护、科学研究、教育、保护和历史利用。
第六，启智和教育。国家公园管理局通过若干关于所有公园的启智项目，向人们灌输这些公园及其资源的教育、欣赏价值；拓展公园资源保护的公共支持；提供有助于游客适应公园环境的信息；鼓励并促进适宜、安全、最小影响的公园资源利用。
第七，公园的利用。国家公园管理局促进同时控制对公园的利用。管理局提供既满足游客基本需要又达到每个公园管理目标的那些必要的服务。
第八，公园的设施。国家公园管理局提供适宜的设施，这些设施既为资源保护所必需又为游客游览所需要。由公园管理局提供的设施及所有摊点都要与公园的资源和谐统一，与自然进程保持一致，既考虑美学价值又在功能上方便各种人群，还要求考虑能源效率和有效成本。
第九，特许承租管理。国家公园管理局通过特许承租的方式在公园内向游客提供那些商业设施和服务。特许承租的发展将受到公共利用享受的必要性与高水平的保护相一致的限制(NPS Management Policies, 1999)。
在人事管理方面，美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配。管理工作人员有固定员工和临时员工的区别，一般要求有较高的学历，如大学本科以上学历。在正式工作之前和工作之中，工作人员都要参加业务培训。工作人员统一着装，配备先进通讯设备和武器。所有这一切，是为了保证国家公园的资源保护和服务质量(王莹，1996)。
(2)德国
德国1970年建立了其第一个国家公园----巴伐利亚森林国家公园(唐锡阳等，1993，第33页)。在随后颁布的巴伐利亚州自然保护法中规定了建立国家公园的目的：第一，保护整个地区的生态环境；第二，保护处于自然状态和接近自然状态的生物；第三，在不影响环保目的的前提下，对当地居民进行宣传教育，开发旅游和疗养业；第四，国家公园不以盈利为目的(风景区规划规范编制组，1995，第128页)。德国国家公园的规划和管理机构是政府机构，称为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会。国家公园必要的管理经费由巴伐利亚州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处的职责有：第一，提出并制定国家公园的规划和年度计划；第二，经营并管理国家公园及其设施；第三，保护、养护国家公园内的动植物，执行推广保护措施；第四，鼓励并参与有关科学考察和科学研究；第五，对公众进行宣传教育；第六，管理旅游和疗养业。
(3)日本
日本的国家公园是指那些全国范围内规模最大并且自然风光秀丽、生态系统完整、有命名价值的国家风景及著名的生态系统(Nature Conservation Bureau, The Environment Agency 1995，第12页)。国家公园原则上应有超过20平方公里的核心景区，核心景区保持着原始景观；除此之外，还需要有若干生态系统未因人类开发和占有而发生显著变化、动植物种类及地质地形地貌具有特殊科学教育娱乐等功能的区域(风景区规划规范编制组，1995，第49页)。日本的国家公园由国家环境署署长主管，自然保护委员会协管。截至1995年，日本拥有国家公园28个，总面积2.05万平方公里，占全国面积的5.4％。日本所有的国家公园都依照国家公园法进行规划管理，由于目前日本的国家公园内的土地存在着多种所有制----国家所有、地方政府所有、私人所有(现有24％的国家公园面积为私人所有)和多种经济活动----农业、林业、旅游业及娱乐产业，因而，日本有针对性地按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游游客使用的重要性等指标将所有国家公园的土地划分为四种类型区域，即：特殊保护区、海洋公园区、特别区和普通区。在为游客服务方面，所有的设施都为游客进入国家公园以及在国家公园内提供便利的交通和食宿条件。为了在有限的区域内集中公园的食宿设施，国家公园的规划包括对专营的“食宿点”的安排，还包括交通系统、小旅馆、露营、观景点和其他种种户外活动的设施安排。具体地，在国家公园的自然保护方面，主要包括：
第一，为了保持日本国家公园著名的生态系统和秀丽的风光，在国家公园内控制各类人类活动。除非得到国家环境署署长的批准并领取了执照，许多对环境有影响的人类活动都禁止在国家公园内进行。1974年日本国家环境署自然保护局对在国家公园的四种区域内从事开发活动课以罚款给出了详细规定；
第二，为了促进和鼓励在国家公园游客集中的区域的美化和清洁，组织起由地方政府、特许承租人、科学家、当地群众等组成的志愿队伍，从事国家公园美化项目。这类志愿队伍约有40支，其所需经费的1/4由国家环境署资助，1/4来源于地方县政府，1/4来源于上一级市政府，1/4来源于地方企业。
第三，收购国家公园内的私人土地。日本的国家公园严格控制对环境或资源产生有害影响的人类活动，为此，那些不需经国家环境署特别批准的土地所有者，可以得到政府的补偿，以保证其遵守控制约定。补偿并且强化管理著名的生态系统的方式之一便是收购国家公园内的私人所有土地。收购政策始于1972年，收购的对象是那些重要区域，比如：特殊保护区、Ⅰ级特别区，1991年以后，扩展的Ⅱ级和Ⅲ级特别区。收购是通过地方政府发行公共债券来实现的，债券的偿还由中央政府承担。截至1995年3月，发行此类债券共计123.4亿日元，收购国家公园内土地6507公顷。

近年来，国家公园的游客数量呈现逐年增长的态势，1993年达到3.9亿人次。在国家公园的游客服务和设施供给方面，日本的管理体制和方法是，第一，为了促进对国家公园的充分利用，允许地方公共团体和个人按照国家公园的使用规划提供服务设施；第二，公共设施的提供。为了以合理的方式保护国家公园、让人民群众安全舒适地休闲游览，鼓励提供贴近自然的服务设施。公共设施由国家环境署和在环境署帮助下的地方共同提供，经费比例为，1:2或1:3。公共设施的政策和公共设施的类型是：国家公园必须具备最优美的自然环境、风景点、自然小路、露营点、游客中心、卫生间和其他服务设施，以使人民共享自然。第三，特许承租人提供的设施。按照日本国家公园法，个人在取得国家环境署国家公园的经营执照后，可以经营酒店、旅馆、滑雪场和其他食宿设施。执照的发放严格按照每个国家公园的游客接待计划、服务质量标准及服务管理资格进行。发照计划由地方经济发展状况和就业数量决定。在许多国家公园内，也向市政府发放经营执照。第四，国家度假村(National Vacation Village)。在国家公园内，自然环境优美的地方建立以娱乐为目的的国家度假村。度假村的特点是，住宿设施有益于健康、简洁、不昂贵，并且与户外的其他设施浑然成为一体。1961年日本在国家公园内建成第一个度假村，现有的34个度假村经营良好。度假村中的部分公共设施，如：景点、小路、露营点等是非盈利的，它们由国家环境署和相关的公共团体管理；国家度假村中的盈利性设施，如：酒店、旅馆、滑雪缆车等由国家度假村协会管理。
日本的国家公园系统(国家公园、准国家公园、府县自然公园)的管理由国家环境署与县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行，在11个国家公园和野生物种办公室下现有55个公园管理站。准国家公园和府县自然公园由有关的府县政府管理。
按照日本国家公园法的规定，国家公园法的执行由国家公园管理人(园长)及公园的其他员工、地方政府官员会同公园的各类土地所有者合作完成(Nature Conservation Bureau, The Environment Agency 1995，第15～22页)。

3.关于国家公园管理与经营原则的争论
美国对于国家公园的保护规定并非人人乐于接受，在规定之初，很有一些反对之声。有人抱怨农场、市镇、村庄被划入了保护区，所有商务活动因此受到阻滞。在税收、金钱的驱动下，以经济为目的的开发威胁着国家公园的保护。为了体现政府的保护职能，19世纪末，美国国家公园甚至不惜由内政部长统帅的国家骑兵守卫(约翰·缪尔，1999，第24、29页)，这种卓有成效的管理持续了几十年，直到20世纪初才结束。
在美国，对于如何处置国家公园乃至更广泛意义上的公共物品(资源)一直存在着激烈的争论。对国家公园内部资源而言，国家公园的目标和国家公园存在的价值，究竟是为现代人充分利用并获益，还是兼顾子孙后代的获利而保护。典型的争论实例是国家公园内交通工具的使用。四处可达的交通工具为现代人提供了游览公园的便利，许多游客都选择使用它。交通工具多，无疑可以满足人们更多的享受。但是，如果考虑为后代人留下完整的生态系统，则公园内交通工具的使用就要大大受到限制。
对国家公园外部资源而言，这类争论的焦点集中于为了未来而保护自然区域与为了当前当地利益而利用自然区域的适当平衡上，而这种自然区域可能与国家公园接壤也可能是国家公园的外围部分。具体的争论例子是美国西南部河流的筑坝问题，如60年代在著名的国家恐龙纪念地、幽谷大峡谷和科罗拉多大峡谷，都发生过短期供水效益与长期公园保护的矛盾。在公园外部筑水坝可以产生短期收益，促进当地经济的进一步发展，但是工程会对公园的景观产生永久性破坏。
综上述，这里实际上存在着两种截然不同的观点，一种对现代公共物品有偏好；另一种对未来公共物品有偏好。
为了现代人而更讲究利用。这些持上面第一种观点的人宣称：“开采更多的矿石，钻探更多的油井，砍伐更多的树木”，他们认为，进行长期保护毫无意义。更一般地，他们鼓吹“明智的利用”，即注重开发和使用公共土地(比如国家公园系统的土地)。80年代末，他们推出了《明智利用议程》，主要观点有，
----向石油钻探开放野生动物保护地；
----允许在国家森林区砍树伐木；
----向矿业开采开放所有公共土地，包括国家公园系统；
----鼓励建设交通工具可抵达的山间小路；
----废除“危害物种法案”，降低清洁空气、水质和农药等法规的约束；
----在国家公园管理局的各景点扩展游客服务项目。
明智利用的倡导者们批评保护自然资源活动伤害了经济发展并导致失业，他们认为，现在的利益(例如当前的就业)应该优先于长期的保护利益。
为了未来而讲究保护。“保护”意为保护某些东西，使其与原始风貌相差不多，例如生存条件不受人类影响，允许人类在与上述目的相一致的情况下，有限度地利用它们。持上面第二种观点的人认为，长期利益应该永远优先于短期利益(Lovett, 1998，第81～105页)。
对国家公园的保护与开发存在着各种各样的争论并不奇怪，问题的关键是国家决策层的最终决策。美国总统西奥多·罗斯福在1903年由约翰·缪尔陪同游历了约塞米蒂地区后，意味深长地说：“我们建设自己的国家，不是为了一时，而是为了长远”。1907年，罗斯福总统在其致国会的咨文中强调：“对我们自然资源的保护与合理利用，已经成为应该根本性问题。在我们国家，几乎所有问题都必须以此为基础。作为一个国家，我们不但要想到目前享受极大的繁荣，同时要考虑到这种繁荣是建立在合理使用的基础上，以保证未来的更大成功。远见卓识将为我们带来不难预见的巨大回报。我们必须未雨绸缪，必须了解这样的事实：如果浪费、破坏资源，滥用、耗尽地利，不能妥善利用增加其效用，那么，本来可以留给子孙后代的更大的发展和繁荣便会枯竭”(唐锡阳等，1993，第255～256页)。
美国历届政府，运用政治手段和法律手段，坚持国家公园和国家公园系统的保护政策，从强大的经济开发浪潮中，抢救出了一大批珍贵的自然遗产和文化遗产，同时也推动了世界自然和文化保护运动的兴起。

4.门票的作用
国家公园门票最主要的作用有两个：
第一，限制游客的数量。当一个风景区的环境容量与游客的需求量相比要大得多时，考虑到对资源的有效利用，可以采取免费政策；当公共开放政策与游客服务需求不断上升，需求量超过零价格资源容量时，有必要收取费用以维持合理的游客容量(克鲁蒂拉、费舍尔，1989，第30～36页)。
第二，对公园设施建设投入和保护投入的某种补偿。
由上述门票的两个特点可以明确，国家公园的门票不是市场供求关系的产物，其定价不受市场的影响，它在满足人们享受公共资源的前提条件下，是保护资源的一种手段。